Gli Usi Civici a Scanno e Frattura

di Roberto Nannarone

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#8 - 15/11/2019
Autore: Roberto Nannarone

Le norme in materia di domini collettivi nella legge n. 168 del 20 novembre 2017.
I vincoli sulle zone gravate da usi civici.

Il Commissario aggiunto per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, Dott. Antonio Perinelli, ha pronunciato il 29 ottobre 2018 un’Ordinanza nella causa demaniale, iscritta al n. 14 del registro generale contenzioso civile dello stesso anno, promossa da alcuni cittadini del Comune di Ponzano Romano, tutti nella qualità di cives e utenti con diritto all’esercizio degli usi civici nel territorio, contro il Comune di Ponzano Romano e la Regione Lazio.
L’Ordinanza, emessa dal Dott. Perinelli, già Commissario per gli Usi Civici in Abruzzo negli anni scorsi, assume una particolare rilevanza giurisprudenziale anche per la gestione degli Usi Civici a Scanno, soprattutto alla luce delle risultanze del “Progetto di sistemazione e verificazione dei terreni demaniali del territorio comunale” redatto dal geom. Marcello Accili il 5 aprile 2007, approvato dalla Regione Abruzzo con Determinazione Dirigenziale n. DH7/417/Usi Civici del 28 aprile 2008, pubblicato il 5 maggio 2009 e ripubblicato in data 23 aprile 2010.

Ho avuto modo di esprimere più volte le mie osservazioni in ordine alle criticità emerse nell’esame di tale Progetto demaniale e confermate dalle diverse sentenze con le quali il Commissario per gli Usi Civici dell’Abruzzo ha riconosciuto l’allodialità (cioè la proprietà privata) di terreni considerati gravati dagli usi civici nei progetti demaniali di Guetti e Accili.
Più volte ho espresso il pensiero che il Progetto di verifica demaniale attualmente vigente avrebbe bisogno di una opportuna rimodulazione amministrativa sulla base della documentazione conservata nell’Archivio storico del nostro Comune, al fine di “conservare” i vincoli degli usi civici esclusivamente sulle zone originariamente interessate.
Qualora l’orientamento giurisprudenziale dell’Ordinanza venisse esteso anche da noi, potrebbero in futuro sorgere problemi anche per la realizzazione di eventuali progetti di interesse pubblico su terreni che “impropriamente” risultano gravati dagli usi civici.

Si legge nell’Ordinanza che, con la predetta vertenza demaniale, “i ricorrenti - cittadini di Ponzano Romano e cives utenti degli usi civici nel territorio del medesimo Comune - si dolgono della compressione di tali diritti attuata dall’Ente Comunale con l'adozione della deliberazione n. 20 del 12 settembre 2017 che ha dichiarato “l’interesse pubblico alla proposta presentata dalla soc. ….. per la realizzazione di un impianto per la produzione di compost di qualità e biometano”, mediante project financing. Tale opera dovrebbe realizzarsi in un’area ubicata in una località del Comune di Ponzano Romano gravata da usi civici”.

Il Comune di Ponzano Romano ha eccepito il difetto di giurisdizione del Commissario, il quale, nel dichiarare infondata l’eccezione, ha ribadito che “la giurisdizione speciale dei Commissari per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29 della 1. n. 1766 del 1927, riguarda le controversie circa 1'esistenza, la natura e l’estensione di tali diritti” in quanto rientrano “nella giurisdizione Commissariale le questioni concernenti le restrizioni nel godimento dei diritti di uso civico con conseguente potere di disapplicazione di atti amministrativi illegittimi (Cfr. Cass., Sez. 2, Sentenza n. 24714 del 20/11/2014)”.

“È evidente – aggiunge il Commissario - che la deliberazione del Comune prevedendo una particolare destinazione dell’area per la realizzazione di un impianto industriale costituisce - secondo la prospettazione dei ricorrenti – una contestazione implicita della demanialità civica dei fondi cui vuole imprimere una destinazione incompatibile con l’esercizio dei diritti civici”, perché è pacifico che “le aree oggetto di causa siano gravate da usi civici e tale condizione è stata riconosciuta dallo stesso Comune di Ponzano Romano che ha provveduto ad inserirle tra i terreni del demanio civico nel PRG”.

Dopo aver indicato tutte le norme nelle quali “gli usi civici rinvengono la loro disciplina”, partendo dalla “legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del regio decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del regio decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'alt. 2 del regio decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751), e nel relativo regolamento di attuazione, regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici del Regno)”, il Commissario dott. Perinelli individua i contenuti innovativi della legge n. 168 del 20 novembre 2017, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 2017, dal titolo “Norme in materia di domini collettivi”.

Soffermandosi sulla “rilevanza ambientale di tali beni” che “ha trovato il suo riconoscimento, prima, con il decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, della legge 8 agosto 1985, n. 431, che novellando l’art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. l della legge 22 luglio 1975, n. 382) ha sottoposto a vincolo paesaggistico «le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici», e poi con l’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004”, ritiene che tale “forte collegamento funzionale con la tutela dell’ambiente” si pone come decisivo canone interpretativo di tutte le norme (statali e regionali) in materia anche alla luce della legge 168/2017, destinata a superare tutte le norme precedenti con essa contrastanti.

Scrive il dott. Perinelli nella sua Ordinanza:
“Deve segnalarsi la portata “rivoluzionaria” di quest’ultima disposizione alla luce delle cui disposizioni e principi deve essere riletta l’intera materia degli usi civici.
Innanzitutto i domini collettivi sono riconosciuti non dallo “Stato” ma dalla “Repubblica” “come ordinamento giuridico primario delle comunità originarie”.
Questo non può che limitare i poteri degli enti pubblici in materia. In particolare il Comune non è il titolare degli usi civici ma mero ente esponenziale della comunità degli utenti e pertanto i suoi compiti sono di mera gestione di tali beni in assenza di associazioni di utenti.
Inoltre qualora tali beni siano gestiti dal Comune è prevista un’amministrazione separata. In secondo luogo la legge prevede che essi abbiano una “perpetua destinazione agro-silvo-pastorale”. Quindi eventuali mutamenti di destinazione d’uso sono limitati a quest’ambito. L’espressione “perpetua” esclude che tale destinazione possa essere mutata con atti amministrativi.
Viene infine ribadita l’imposizione del vincolo paesaggistico sulle zone gravate da usi civici specificando che: “Tale vincolo è mantenuto sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici”. Il legislatore ha così costruito una sorta di “super beni ambientali” dalla tutela assoluta e perpetua non scalfibile da atti amministrativi”.

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